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整合分散交叉的行政权项，大部制改革形成了一幅权责明确、行政规范、运作高效的新型政府图景。记者熊明摄
一步到位制图/张珂
中国人民大学制度分析与公共政策中心教授毛寿龙（资料图片）
核心提示
●地方政府大部制改革悄然启动，各界满怀期待，希望借此整合分散交叉的行政权项，形成一幅权责明确、行政规范、运作高效的新型政府图景。
●承担城乡统筹试点任务的重庆，选择涉农部门为大部制改革的突破口，将原市农办、农业局、农机局、农综办合并为新的市农委，人员编制减少1/4，领导职数减少近40名，统筹管理协调农业和农村工作的能力却为之增强。
●机构合并、人员调整、权力再配置，势必与部门利益、个人得失发生碰撞，大部制改革的艰难随之暴露出来，这让决策者们选择稳健推进。
●地方政府大部制改革悄然启动，各界满怀期待，希望借此整合分散交叉的行政权项，形成一幅权责明确、行政规范、运作高效的新型政府图景。
●承担城乡统筹试点任务的重庆，选择涉农部门为大部制改革的突破口，将原市农办、农业局、农机局、农综办合并为新的市农委，人员编制减少1/4，领导职数减少近40名，统筹管理协调农业和农村工作的能力却为之增强。
●机构合并、人员调整、权力再配置，势必与部门利益、个人得失发生碰撞，大部制改革的艰难随之暴露出来，这让决策者们选择稳健推进。
记者祝楚华
9月26日下午，市编办副主任刘永全伏案忙碌，办公桌上堆着一尺多高的材料。“改革方案还没出来，现正在抓紧调研,暂不接受媒体采访。”这位一向对媒体态度友好的官员，最近已婉拒了多名记者采访，记者们关心的都是重庆大部制改革的情况。
自重庆市农业委员会挂牌后，重庆市编办就成了各界关注的焦点，人们纷纷猜测重庆大部制改革下一步如何落子。9月11日，市编办宣布暂时冻结市政府部门的机构编制，随后再无消息传出，一如既往地低调。
但是，包括刘永全在内，几乎重庆市机构编制系统的所有人，工作都异常繁忙。因为根据中央安排，年底之前，各省市区要上报地方政府机构改革方案。
新一轮地方政府机构改革，已箭在弦上。
一场引人瞩目的试验
重庆大部制改革的第一箭，射向了涉农部门。
2008年8月8日，北京奥运会开幕当天，重庆新组建的综合性大部门———重庆市农业委员会，在北部新区32层高的农业大厦揭牌。新的市农委，由原市农办、农业局、农机局、农综办四个涉农部门整合而成。作为统筹城乡综合配套改革试验区，重庆在农业领域的机构改革，备受关注。
“之所以选择农业系统改革，与涉农部门长期存在的职能交叉、权责不一等问题，不无关系。”市农委主任夏祖相介绍，全市原有11个涉农的市级部门，各部门职责长期不顺，不利于农业和农村工作开展。
职能交叉重叠体现在多个方面。市农办、农综办负有指导农业产业化发展的职能，市农业局同时要对粮油作物发展作规划，而各粮食产区的农业机械调拨权又在市农机局，一个农业产业化项目要几个部门协调，费时费力。另外，涉农资金散落于各个部门，资源配置出现“撒胡椒面”现象，力量分散，资金难以整合。
“一些人认为，涉农部门越多，表明对农业越重视，越有利于农业和农村工作，事实证明恰恰相反。”在农业系统工作20多年的杨修战，原任市农办常务副主任。他说，市级涉农部门设置上的弊端，给区县农业工作增加了难度。
“到区县考察，有些区县把诸如农业综合开发、扶贫等各种涉农资金集中起来，完成一个较大的农业产业化项目。本来效果很好，但市级部门不高兴，‘我们给的钱你要专用，不能用在别的工程上。’”杨修战从市农办离任后，还曾担任市人大农业与农村委员会副主任委员、主任委员，很理解区县的苦衷，“一些区县因此做不好事情，‘聪明’的区县就在同一项目上挂多个牌子，表明是多个专项工程的综合，市里每个对口部门都有贡献。”
涉农部门的类似弊端，早已进入人大代表和政协委员的视野。2007年重庆“两会”期间，即有人建议有步骤、分阶段地组建大农业、大工业、大交通、大环保、大商贸等市级部门，推动“大局（委）制”。其中，调整涉农部门设置，理顺部门职责，建立大农业部门，呼声最高。
夏祖相说，此次将原市农办、农业局、农机局、农综办“四合一”，顺应了公众的呼声，也使涉农事务的管理出现了新格局。
“四合一”并不是简单做加法，而是根据大部门的职能定位，进行了职能的重新划分。其中，原市农业局承担的农村劳动力转移、进城务工农民的管理和服务等相关职能，被剥离出来，划归市劳动和社会保障局；原市农办承担的农田基础设施建设职能，以及原市农机局承担的农村机电提灌管理职能，被整合到了市水利局。
“经过这些剥离和调整后，农委的职责更加清晰。”夏祖相说，作为主管全市农业和农村工作的市政府组成部门，市农委综合管理和统筹协调的能力大大增强。
行政体制改革势在必行
重庆涉农部门的变革，是当前中国行政体制改革的缩影。改革开放30年，伴随着经济社会的剧烈变化，中国行政体制已经历5次调整，但远未完善。
今年2月，十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》（以下简称《意见》），对当前我国政府机构现状作了精辟概括：政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务仍比较薄弱；部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出；政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全……
《人民日报》曾经披露的成都市“五个部门管不了一次下穿通道积水”，就是行政管理体制存在问题的集中体现。
前几年，一场夏季暴雨淹没了成都市府南河附近一条街道的下穿隧道，尽管成都市有5个部门分管府南河，但积水几天都没被抽出去，老百姓意见很大。据《人民日报》报道，当时，府南河由成都市水利局管农村段，市容环卫局管河流下水道，市政公用局管河道，府南河管理办公室管府南河综合治理，市国土局管地下水。这样的体制使得暴雨淹了马路时，没有哪个部门牵头协调，老百姓望水兴叹。
类似情况在重庆也曾发生。深化行政管理体制改革已势在必行，《意见》第一次正式提出了大部制的设想。
大部制在20世纪末21世纪初兴起于发达国家，其本义是对政府部门按职能性质进行重新分类整合，扩大部门职能范围，减少部门职能交叉和权限冲突。2008年初以来，大部制逐渐成为我国政府机构改革的关键词。
今年全国“两会”期间，全国人大决定国务院实施第六轮机构改革。按照大部制的要求，国务院组建了工业和信息化部、交通运输部等大部委。同时，中央还要求地方政府抓紧进行机构改革。
“推进大部制改革，是市场经济发展的必然要求。”市委党校公共管理教研部教授陈建先，曾专题研究大部制课题。他说，市场经济是实行大部制的驱动力。当前，中国市场经济体制逐步完善，加速融入全球经济体系。市场经济的发展，社会结构的变化，对行政管理提出了更高要求。“此时，借鉴发达国家的先进经验，实行大部制改革，顺应了发展潮流。”陈建先认为，大部制可以有效解决当前存在的问题，形成权责一致、运行高效的行政管理体制。
事实上，为了适应发展要求，重庆早在2000年就尝试过含有大部制意味的改革。在当年的机构改革中，重庆将原交通局、港航局、公用事业局等整合，成立了交通委员会；把市国土局和房管局整合，成立了国土资源和房屋管理局。另外，重庆潼南县也在2007年进行了地方大部制的改革试验，把县农办、农综办、扶贫办、新农村办以及蔬菜办“五办合一”，成立了新的大农办。
大部制改革稳健推进
“大部制改革，对部门利益犹如釜底抽薪。”陈建先为改革叫好，但也提醒不能忽视改革可能遭遇的阻力。伴随着职位减少、官位减少，大部制改革必然使部分人的利益受到冲击，改革难免遭遇抵触。
“长期掌握项目审批、资金划拨等大权的部门，是不愿意被改革的。”经历过大部制试验，夏祖相对改革的阻力深有感触。市农委挂牌前，他曾不停地找被合并部门负责人甚至处室负责人谈话，耐心解释大部制改革的必要，但仍有部门负责人对合并之事存有异议。
争议最大的是干部问题。市农委组建初期，四个不同部门的人通过处室合并后在一起办公，造成有的处室出现七八个正处长，几十号人。而按照编制要求，有63人必须离开，厅级干部职数要减少7名，处级干部职数减少32名。
“为稳定人心，我们被迫发明了‘正处长级干部’的级别，来安置失去正处长职位的干部。”市农委组织干部处副处长杨波说，“正处长级干部”不是领导职务，主要是对一些原本任处长的人的级别确认。“他们享受正处长的一切待遇，协助处长工作。”发明这一职务前，市农委曾专门向市组织人事部门报告，并上报了中组部，得到同意后才启用。杨波说：“市人事部门还明确，这个职务只在市农委的此次改革中适用，其他场合不适用。”
潼南县改革中的干部问题，也让县农办副主任周文权非常头疼，“我们不得不想变通方法：设立一个农业综合服务中心，安置多余的人员。”
对此，夏祖相表示，诸如“正处长级干部”等只是暂时对策，随着改革的深入，精简、分流人员是必然趋势。
相对于改革本身遭遇的难题，学者们更为关注改革后的大部门运行问题。因为如果制度设计不合理，改革不到位，不仅达不到初衷，还可能带来负面影响。
“首先是权力失控的风险。”中国人民大学制度分析与公共政策中心毛寿龙教授说，大部门将几个部门权力集中行使，需要配套的权力制约体系。大部门中，要将决策、执行、监督三权分离，使政府职能有机统一，良性运行。“否则，一旦权力过于集中，又缺乏必要的监督，很容易滋生腐败。”
市政府法制办主任李殿勋也表示，行政体制改革，关键是理顺政府部门职责，建立权责一致、透明高效的政府机构。包括大部制在内的改革，最终都是要建立有限而有效的现代服务型政府，这是一个需要不断探索的过程。
“现在整合的力度还不够，还可以有更多涉农部门合进来，比如再跟农业局合并。”潼南县编办主任唐邦富，对该县“五办合一”的涉农部门整合表示满意，却并不满足。而重庆市农委的探索，同样被杨修战认为整合不彻底。“市扶贫办也可以考虑合进来的。”他认为，目前的改革只是阶段性的整合，“以后可能还会有调整，大部制改革会是一个长期的过程。”
尽管改革的艰巨性与长期性交织，但重庆已做好了攻坚克难的准备。
9月11日，市编办宣布，暂时冻结市政府部门的机构编制，除特殊情况外，不再办理市政府部门增加机构、增加编制、增加领导职数，以及机构升格等机构编制事宜。特别是涉及调整和变动的部门，原则上不再使用余编补充工作人员，不再新提拔干部。
市编办的调研工作也已展开，重庆大部制的深入推进，令人期待。
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