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重庆模式：水利投融资体制改革的样本 |
2009-06-15 |
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在2007年、2008年全国各省、自治区、直辖市完成水利投资额排名中，重庆市都名列前茅。这对一个地处西部地区的年轻的直辖市来说实属不易。其重要原因，是重庆市进行水利投融资体制改革，打破以往水利基础设施建设由政府单一投入的格局，多渠道向社会融资，为水利建设超常规发展提供了强有力的资金支持。
2003年11月，重庆在全国率先成立水利建设投融资企业——重庆市水利投资（集团）有限公司。5年来，重庆水投集团累计完成投资近100亿元，占重庆水利总投资的1/3；5年来，如果按以往的速度和规模，重庆水利基础设施建设提前了20年，为重庆经济社会快速发展奠定了坚实基础。
有专家这样评论重庆水利投融资平台的创立：此举不仅是重庆水利建设破冰之旅亮出的一张王牌，也是中国水利建设投融资改革的一种全新尝试。
坚冰
坐拥“三江”却饱受缺水之苦，其根本原因是长期的资金匮乏导致的水利基础设施薄弱。融资难犹如坚冰制约了水利发展。打破坚冰，水利人急需新思路、新举措
周华，重庆市石柱土家族自治县六塘乡农民，在他的记忆中，每年乡亲们都为水发愁，每逢插秧时就眼巴巴地盼望老天爷能多下点雨。那时候父辈们总是说，如果有个水库该多好！
不仅农业灌溉缺水，工业及城市发展也由于缺水受到制约。渝西的双桥区、大足县、荣昌县，因为缺水，在20世纪90年代丧失了不少引资机遇；中梁山以西的西彭、大学城片区被历届重庆市委、市政府都认定是除重庆主城之外的最适合开发的地区，但也是因为缺水，使得这一区域发展缓慢；万盛区重庆钢球厂等5家大型企业外迁也是因为用水问题。
重庆降雨丰沛，并且守着长江、嘉陵江、乌江三条大江，却饱受缺水之苦，主要是因为水利基础设施薄弱，调蓄工程缺乏导致水资源利用水平低。尽管重庆成为直辖市以来，水利发展与改革取得长足进步，但由于历史原因，全市水利基础设施薄弱的状况并未得到根本改变。
一份来自重庆市农业局的资料显示：重庆市农村人口人均旱涝保收面积仅0.18亩，远低于全国0.5亩的水平。人均蓄引提水能力、人均旱涝保收面积均为西部倒数第一。与全国其他省、自治区、直辖市相比差距更大。作为重庆的“水官”，重庆市水利局局长朱宪生谈到重庆当时缺水状况时，心情十分沉重。
重庆市集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体，与其他地区相比，水利基础设施对重庆经济社会发展的影响作用更加突出。成为直辖市以后，一个严峻现实摆在市委、市政府面前：城市迅速扩张，经济快速发展，农业现代化进程加速推进，每一项发展都必须以水为基本条件，不解决水的问题，也就意味着重庆市不得不放慢发展的脚步。而且更为紧迫的是，上世纪六七十年代为了农业灌溉修建的水库早已老化甚至破败，病险水库时时威胁着群众的生命安全；新中国成立近60年，许多地方农民喝不上干净的水，地方病严重影响着他们的身体健康。水利，是重庆市委、市政府必须首先解决的重大课题。
为弥补历史欠账，重庆市先后启动了“九五”水利工程建设和“泽渝”一期、二期等20座水库的建设。但是，由于缺乏资金，这些项目有的一直停留在前期工作阶段，根本就没钱开建；有的靠着国家的资金启动了前期建设，但由于地方配套资金不到位，就成了“半拉子工程”。南岸区迎龙湖水库工程是2004年开工的“泽渝”工程的一期项目，工程是以农业灌溉、城市供水为主，兼顾农村饮水和改善生态、环境的公益性项目。可是开工4个月后，工程突然停了。原来迎龙湖水利工程的建设资金源自南岸区政府与市水利局注资的200万元，并以此向银行申请了2000万元的贷款，可是在项目运作4个月后就出现了资金缺口，无力解决用工和征地等多方面的问题，项目就此搁浅。据统计，在重庆水投集团成立之前，“泽渝”一期工程的15座水库没有一座完工，重庆市也没有一座大型水库。
重庆市各级政府为水利建设都付出了很大的努力。据了解，有不少区县为了修建水利工程，曾多次向国家相关部门申请，但很多都是历经几届班子都未能成功。一位已经退休多年的某县副县长说：“以区县为平台组成的业主公司，根本没有融资的空间，一般就是项目刚刚论证就不得不停摆，下一届又从头开始。”
进入新世纪，重庆市的发展步伐迈得更快，用水缺口也越来越大。“从现有水利工程供水量看，预计到2010年，重庆市缺水将达30亿立方米左右，2005年到2010年估计因缺水影响GDP700亿—1000亿元。重庆市水利建设已严重滞后于重庆市经济社会发展。”这是在重庆水投集团成立之前，重庆市水利发展分析报告得出的结论。这份报告分析认为，重庆市水利建设投资渠道单一，配套资金不到位，融资渠道不畅等导致水利投入严重不足，成为制约重庆水利建设快速发展的根本原因。
融资难犹如巨大的坚冰，重重地压在水利人身上。解决水利投资不足的问题，也成为重庆市委、市政府加快水利发展要解决的首要问题。
破冰
通过体制改革，搭建投融资平台，用财政未来的钱办今天的事，为水利建设提供了长久的、可靠的资金来源，从而为重庆市跨越式发展奠定坚实的基础
重庆水利基础设施建设薄弱最重要的原因是缺钱。为了突破资金严重短缺的瓶颈，重庆市委、市政府解放思想，锐意创新，大胆进行水利投融资体制改革。
2003年11月28日，重庆市组建成立了重庆市水利投资有限公司〔后更名为重庆市水利投资（集团）有限公司〕，按照建立“以水养水、以电补水、以经营性收入反哺公益性职能”良性运行机制的思路，搭建市级水利建设投融资平台，并授权重庆市水利局作为国有资产出资人代表。
“从某种意义上说，这真正开始了重庆水利建设投融资体制改革的破冰之旅。”重庆水投集团董事长吴家宏如是说。
2003年，重庆水投集团成立时，划拨了价值16.39亿元的水库、电站等水利设施作为资产，依靠这些资产进行资本运作，在公司成立的第一年即2004年，完成水利基础设施投资5.16亿元。
2005年是公司资金运作的起步以及项目运作最为重要的一年，集团公司采取“政府主导、开行支持、平台运作”融资合作新模式，完成投资6亿元。“泽渝”工程15座中型水库全面开工建设。
此后，重庆水投集团的融资能力大大增强，2006年度完成水利基础设施投入19亿元，2007年度完成30.21亿元，2008年度完成33.2亿元。5年累计投入近100亿元。那么，集团公司是如何破解资金难题的呢？
2004年12月1日，重庆市委召开专题会议，研究解决水投集团发展问题。就在这次会议上，重庆市委、市政府赋予了水投集团几项优惠政策：增加市级财政资金投入。其中一项是从2004年起将市政府关于西部供水骨干项目工程每年安排资金5000万元的政策延长到2012年，并每年递增15%；另一项是从2005年起到2012年，每年从基金收入中安排3000万元以上投入。这两笔作为市政府对水投集团的资本金增量和水投集团这两项工程的还款来源，加起来增加了10多亿元的资本金投入。赋予水投集团土地储备职能。在项目所在区县（自治县）规划范围内可以开发的土地中，水投集团可以开展土地储备，待开发时再按照我国相关土地政策严格履行报批手续，其土地储备收益全额返还水投集团，用于弥补水利工程建设资金不足。鉴于水投集团投资建设项目的公益性强，按照支持高等级公路建设的办法给予水投集团政策优惠：水投集团及其全资、控股子公司投资建设、经营的项目，其建安营业税及附加费，均作为市级预算收入，由税务部门统一征收缴入后，全额安排给水投集团，作为项目资本金来源和工程建设贷款的还款来源。
这些优惠政策成为重庆水投集团最重要的融资砝码。
企业刚成立时，银行顾虑其还款能力，不愿意给水投集团贷款。而现在，银行却主动上门。主要原因是重庆市财政用未来的水利投入作质押，信用可靠。而且，近年来，重庆市对水利的投入大大增加，仅这一项，就使银行的贷款风险大为降低。
在鱼栏嘴水利工程建设上，土地储备政策发挥了融资的关键作用。修建綦江县鱼栏嘴水利工程需要资金2亿元以上，按照原来的投资方式，30%的投资来源于中央国债资金，30%来源于市财政，另外40%则靠綦江县筹集。而綦江县财力捉襟见肘，根本无力足额配套。重庆水投集团成立后，綦江县政府拿出可开发的土地给重庆水投集团进行土地储备，并拿出1万千瓦装机电站的资产委托重庆水投集团经营，重庆水投集团则负责完成工程建设。用土地政策和电站资产进行融资，重庆市水投集团顺利地完成了工程建设任务。
5年来，重庆水投集团先后争取到国家开发银行贷款130亿元，其他银行贷款48.4亿元。今年2月，重庆水投集团已成功发行7年期15亿元企业债券，年内还将通过发行企业债券、中期票据等方式筹集资金15亿元以上。
水利基础设施是社会公益性工程，需要巨额资金投入，对重庆这样一个经济还欠发达的西部地区来说，财政显然难以承受。重庆市搭建了水投集团这样一个平台，形成了政府主导、市场运作、社会参与的多元化的水利投融资格局，为水利建设提供了一个长久的、可靠的资金来源。
有专家认为，重庆市水投集团之所以有强大的融资能力，是基于水利建设属于公共财政投入范畴这样一个背景，无论是政府未来的水利投入，还是土地储备收益、税收政策，都是政府的钱。政府在水利建设中依然扮演着主角。而通过构建融资平台，企业进行资本运作，用未来的财政资金办今天的事，解决了资金难题，大大加速了水利基础设施建设，满足了经济社会发展的要求。重庆市解放思想，因地制宜，勇于改革，找到了一条符合重庆实际的、解决水利公益性设施建设资金投入不足的切实可行路子。
融冰
突破资金瓶颈，重庆水利基础设施建设提前了20年，办成了多年来政府想为群众办而未能办成的事，一批民生水利基础设施的建成，为重庆经济社会快速发展以及城乡统筹发展，提供了坚强的支撑和保障。
“有了重庆水投集团这个融资平台，‘九五’、‘泽渝’一期工程落下的账，都在这个时期逐步还上了！5年来，重庆水利建设进入高速发展时期，重庆水投集团在重庆水利建设的大提速中发挥了非常重要的作用，促使重庆水利建设提前了20年。”朱宪生这样评价重庆水投集团成立后带来的巨大变化。
水利建设的提速，有力推动了重庆城乡统筹发展、新农村建设、生态与环境保护、水务一体化等各项涉及民生的事业，为经济社会发展奠定了坚实基础，重庆“三江”水也真正成了滋润民心的幸福水、欢乐水。
重庆市石柱土家族自治县六塘乡农民周华和乡亲们，在2005年喝上了重庆水投集团筹资新建的龙池坝水库的水。这里再也不缺水了。不仅如此，当地的村民依靠水库，浇灌农田，搞起了种植、养殖等产业，走上了富裕之路。
重庆水投集团渝盛水资源开发公司总经理石云建负责建设的万盛区青山湖水库一期工程于2007年7月完工。该工程是为了解决万盛区采煤沉陷区群众的生活用水，2005年由重庆水投集团和万盛区政府共同筹资8300万元投资兴建的，可以解决13.5万人的生活饮水和2.29万亩农田的灌溉问题。石云建坦言：“解决采空区群众的饮水问题，得到了上至国务院和重庆市，下至万盛区的重视，但是如果没有重庆水投集团的融资平台，估计这项工程很有可能到‘十一五’末期都无法实现，现在整整提前了5年。”
铜罐驿长江提水工程是重庆水投集团和沙坪坝区、九龙坡区、璧山县共同投资建设的。在总投资4.35亿元中，作为重庆市小城镇基础设施改造世界银行贷款项目，世界银行贷款2.75亿元，国内配套资金1.6亿元。实际到位的配套资金都是由重庆水投公司融资的。如今铜罐驿长江提水工程，已成功实现了向重庆大学城和附近乡镇送水，使大学城及附近约100万居民彻底告别“喝水难”，为这一地区的长远发展奠定了基础。
陷入搁浅状态的迎龙湖水库工程也被重庆水投集团“激活”。2004年年底，该项目由重庆水投集团全面接管。之后，公司迅速与南岸区政府协调，通过在茶园新城区储备土地，其收益作为建设资本金。紧接着与南岸区政府签订《南岸区水务一体化合作框架协议》，组建迎龙湖公司，并在2005年至2007年，分3次注入3.6亿元资金。依托重庆水投集团搭建的融资平台，迎龙湖水库工程在中央财政没有投入一分钱的情况下基本完工。迎龙湖公司负责人说：“如果不是重庆水投集团及时搭建起水利建设投融资平台，迎龙湖水利工程不可能在短短3年内到位3.6亿元的项目资金。”
突破资金瓶颈，一大批民生水利工程得以实施。从2007年开始，重庆水投集团融资的5亿元，用于全市1500多座小型水库除险加固，不仅使这些水库下游的群众在汛期也能睡个安稳觉，而且农业灌溉也有了保障。
据统计，重庆水投集团成立以来，推动了鲤鱼塘大型水库、“泽渝工程”等项目的建设；全面推进开工巫溪中梁、酉阳金家坝等中小水电工程，以及堤防建设、城市水源、城市供水、污水处理工程等。开工建设的重点水利工程49个，概算总投资126.43亿元。
在承担公益性建设项目的同时，重庆水投集团自身也不断发展壮大。5年来，资产总额从最初的16.39亿元，增长到现在的206亿元。其中重要的一着棋便是整合资产，放大效应，加速发展。有了一定的经济基础后又反哺公益性项目建设，不断增加水利投入。
朱宪生认为，重庆水投集团成立以来，发挥了非常重要的作用：充分发挥了投融资平台作用，极大地满足了重点水利工程建设资金需求，使全市水利基础设施建设大大提速，工程提前发挥效益。通过重点项目的带动，很好地促进了病险水库、饮水安全等惠及民生的水利项目。加快推进了水务一体化改革，有效保障了人民群众的饮水安全，有力地推动了区域的经济发展。通过艰苦奋斗，水投集团资产规模迅速扩张，现代企业制度基本建立，投融资平台初具规模，企业发展取得了长足进步。
2008年3月11日，水利部与重庆市人民政府率先签署共建统筹城乡水利发展与改革试验区合作备忘录。2009年1月26日，国务院出台了《关于推进重庆统筹城乡改革和发展的若干意见》。《意见》明确要求，“加强水利设施建设，按照解决工程性缺水和提高水资源利用效率并重的原则，提高城乡水利设施建设能力和水资源利用水平与保障能力”。《意见》还着重强调，“创新基础设施建设投融资体制，优化政府投资结构，继续加大对农村基础设施建设投入”。
改革促进融资，融资助推发展。一系列政策的出台，无疑将推动重庆经济社会发展驶入新的快车道，这对重庆水利工作提出了新的、更高要求，重庆水投集团也将在重庆统筹城乡改革发展中，扮演重要角色。人们相信，肩负重任的重庆水投集团像一艘水电航母，风正帆悬，劈浪前行，驶向前程更为广阔的远方。 本文由重庆市水利局提供
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