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记者 高慧斌
观点
——尽管我国各种社会保险制度已实施多年，却没有一部对社会保险进行专门规范的综合性法律，公众对社会保险法立法期望颇高。
——由于社保基金不能转移接续，跨地区就业劳动者的缴费年限不能累计计算，养老保险制度无法起到应有作用。基本养老保险关系转移接续可使城市化和工业化进入一个新的发展阶段。
——基本养老保险基金逐步实行全国统筹，既具备条件，也是拉动内需的重要举措，金融危机又为其实施提供了一个好的时机。
备受关注的社会保险法草案提请十一届全国人大常委会第六次会议进行二审。正如人们期待的那样，二审明确了基本养老保险关系可转移接续，基本养老保险基金实现省级统筹，逐步实行全国统筹，这足以让人们在今年这个特殊的寒冬里感受到这部民生法律送来的阵阵暖意。 2008年12月28日，草案向社会全文公布，广泛征求意见。
社保法酝酿多年终破坚冰
尽管我国各种社会保险制度已实施多年，却没有一部对社会保险进行专门规范的综合性法律，导致目前的社保制度缺乏明确合理的价值取向。在立法上，以行政法规、部门规章及地方法规为主，法律法规数量少、层次低，立法分散，难以形成体系，甚至不同政策或规章之间相互矛盾，操作性不强，不能适应经济社会发展需要。由于国民福祉和市场经济改革长期受困于社会保险制度不完善，公众对社保法立法期望颇高。
其实，早在1994年，社会保险法的立法工作即已提上日程，曾列入立法计划。由于各方利益和观念冲突，自1995年至2001年，曾两度上报国务院的草案皆因争议过大而未获通过。党的十六届六中全会明确提出，到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。为实现这一目标，近几年各种社会保险制度依次建立，一些绕不开的“深水区”问题显露出来，亟待从立法层面加以破解。自此，立法步伐也明显加快。至2006年底，相关部门在四次大范围征求意见和实地调研的基础上形成了最新版的社会保险法草案。
2007年12月23日，社会保险法草案首次提请全国人大常委会审议，明确了我国社会保险制度的基本框架，即“广覆盖、保基本、多层次、可持续”，规定了社会保险的覆盖范围、社会保险费征收、社会保险待遇的享受、社会保险基金的管理和运营、社会保险经办机构的职责、社会保险监督以及法律责任等。二审规定了养老、医疗、工伤、失业、生育保险的缴费范围和待遇。经研究，建议对草案结构作适当调整并充实内容，把每个险种现行有效的成熟做法纳入草案，明确参保人员的权利义务。
基本养老保险关系可转移接续
自上世纪90年代以来，我国建立了由国家、企业和个人共同负担的基金筹集模式，确定了社会统筹与个人账户相结合的基本模式。养老保险基金主要由企业和职工缴费形成，企业缴费比例一般不超过企业工资总额的20%，个人缴费比例为8%。
由于社保基金不能转移接续，跨地区就业劳动者的缴费年限不能累计计算，比如从小城镇向大城市流动的职工养老保险关系、“异地养老”退休人员的养老保险关系以及农民工的养老保险关系都不能转移接续，致使很多劳动者不能享受基本养老保险待遇，造成劳动者参保积极性不高，有的地方甚至出现了大量农民工退保现象，养老保险制度无法起到应有作用。
由于原草案对基本养老保险关系规定不够清晰，二审草案修改为：“个人跨地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移。个人退休时，基本养老金按照退休时各缴费地的基本养老金标准和缴费年限，由各缴费地分段计算、退休地统一支付。 ”
“这样的规定使得制约我国社会保险事业发展的突出问题有望得到解决，也将加快中国的城市化和工业化进程，政策实施可使中国的城市化和工业化进入一个新的发展阶段，也将加速辽宁老工业基地的振兴进程。 ”辽宁社科院社会所所长沈殿忠研究员表示。
实行基本养老保险关系转移接续政策，我省已先行一步。而政策实施的一个背景是，近几年全省外来人口始终都在100多万人，其中农村人口进入城镇占90%以上。由于社会保险转移手续操作性不强，农民工多从事季节性、临时性工作，就业稳定性差，加上对参保在观念和认识上也有误区，更看重每月能拿到的工资，对参加社会保险不积极。加上对农民工参加社会保险缺少法律上的细则规定，很多农民工基本游离在社会保障体系之外。
2008年5月，我省出台政策，政策规定在城镇企业就业的外埠人员，在其就业地参加企业职工基本养老保险社会统筹，符合退休条件的按规定享受基本养老保险待遇。达到法定退休年龄前到异地就业的，按规定转移基本养老保险关系;已参保人员(含农民工)在省内异地就业的，按规定转移接续基本养老保险关系，再就业地不得以户籍不在本地、年龄偏大、缴费年限短等理由拒绝接收;农民工取得城镇私营、个体工商营业执照，或与城镇街道、社区签订劳务、服务等临时性协议的，可按城镇个体工商户从业人员、自由职业人员参保或接续基本养老保险关系。
养老保险基金将逐步实行全国统筹
基本养老保险关系不能转移接续，从根本上说就在于养老保险统筹层次低。
对于养老保险统筹层次低，省政府研究中心社会发展室主任王鸥研究员表示，社会保险是运用大数法则，实现风险共担互助互济。参保人员越多，统筹层次越高，抵御风险的能力就越强。反之，统筹层次低不利于劳动者的流动，结余基金地区之间不能转移，缺口部分要由财政弥补，也加重了财政负担。
以我省为例，全省14个市实现市级统筹的只有沈阳、大连、抚顺、本溪、辽阳等几个市，其统筹水平也仅停留在市级管理，市级本身资金调剂能力很弱，调剂金的规模很小，可自行调剂的余地也很小。如果没有省级财政支持，抵抗风险的能力就很差。有的资源型城市市级统筹也没达到。比如阜新市矿区职工家属占全市人口的60%。当资源枯竭闭坑、关井时不仅对经济的影响重大，对职工养老等社会保障问题的影响也非常重大。一旦出现养老金支付危机，市本级对养老金出现的缺口没有调剂能力，市财政也无力弥补缺口，只能依靠省或国家解决。为此，王鸥在多年前就呼吁尽快出台社会保险法，提高社会保险统筹层次、非正规就业群体劳动关系与社会保险关系对接转移等，以此规范社会保障改革操作过程中的具体问题。
目前，部分省市基本养老保险已做到了省级统筹，逐步提高社会保险基金统筹层次成为大势所趋。为此，二审草案增加规定：基本养老保险基金实行省级统筹，逐步实行全国统筹。
其实，实现省级统筹是全社会的强烈愿望。沈殿忠表示，从辽宁来说，历时3年的社保试点改革取得了极大成功，为辽宁老工业基地振兴提供了保障。然而，辽宁社保试点也留下了一个可以理解的没有实现省级统筹的遗憾。从辽宁老工业基地振兴5年多来的成效看，从GDP达到万亿到财政收入突破千亿看，如果国家要求实现省级统筹，辽宁的条件基本成熟。从全国看，在全国实现省级统筹的条件也基本成熟。而金融危机对实现省级和全国统筹都是一件好事，在某种意义上说，实现省级统筹也是拉动内需的一个重要举措，应该利用好这个机会。
记者注意到，二审草案没有明确其他社会保险基金实行省级统筹的时间和步骤。对此，全国人大法工委行政法室人士认为，要改变基本医疗保险统筹层次还面临很多困难，实现省级统筹尚有很大困难，实现全国统筹短时间恐难做到。
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