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人大代表韩德云。记者靳小丁摄 记者商宇
“重庆市的省级地方立法权如不能从现有的一般立法权扩大为特别立法权，要落实《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（简称《意见》），仍将受制于制度创新的合法性不足问题，难以获得强有力的法律制度保障。”全国人大代表韩德云昨日在京疾呼，请求全国人大授予重庆统筹城乡综合配套改革试验区特别立法权。
重庆统筹城乡改革亟须特别立法权
一般立法权和特别立法权区别在哪？韩德云作了解释，一般立法权即在不和宪法、法律法规相抵触情形下制定地方立法，而特别立法权，可以根据宪法、法律法规的原则制定地方立法，即所谓变通立法权。
韩德云认为，重庆统筹城乡改革复杂而深刻，诸项工作需“先行先试”。改革中很多环节需要对现有的法律法规做灵活性变通。如在户籍制度、土地管理、公共财政、行政管理等领域均需大胆进行改革探索，以便逐步建立起统筹城乡的制度体系。
他举了个例子：2007年2月，作为改革先行示范区的九龙坡区，探索制定了《城乡统筹发展户籍制度改革试行办法》、《农村土地承包经营权流转管理试行办法》等12个配套制度。尽管有不少创新之举，但他认为，以上《办法》及改革中对现有法律规定的变通，在缺乏特别立法权的情形下，难以真正纳入国家统一的法制体系。
“重庆需要通过地方立法将《意见》中的诸多内容转为地方法规，从而提升《意见》的法律效力，仅仅适用《意见》，无法避免重庆统筹城乡改革中出现‘创新性违法’现象和行为。但是重庆要这样做首先需要立法变通权。”在韩德云看来，重庆作为直辖市，现享有的地方立法权并不包括立法变通权。
《立法法》第六十三条规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。
为此，韩德云表示，重庆目前享有的省级地方立法权，在不能满足统筹城乡改革在体制上进行突破的情形下，无法达到改革与法制二者的统一。
他进而分析，就重庆统筹城乡改革制度创新措施的合法性而言，一方面，基于国情，改革采取摸着石头过河的实用主义路径，民众及基层政府自发地突破旧体制，地方政府为推广新制度制定的政策常是在原有法律尚未废止时出台的，常与法律发生冲突。另一方面，国务院发布的《意见》虽涉及重庆统筹城乡改革的诸多方面，但其为指导性的国务院公文，需要重庆的地方法规在立法中予以体现和落实。改革本身要求的变通性与《意见》较低的法律效力，如不能上升为地方立法，将出现重庆统筹城乡改革与法制无法和谐统一的局面，这既可能架空改革的法律保障，也可能损害我国统一的法制建设。
授予地方特别立法权有先例可循
那么此前，全国人大授予地方特别立法权有无先例呢？韩德云介绍，像全国人大授予各特区（尤其是海南）特别立法权的方式，完全可为授予重庆特别立法权提供借鉴。
1988年4月，七届全国人大一次会议通过《关于建立海南经济特区的决议》，授权海南省人大及其常委会，根据海南省经济特区的具体情况和实际需要，遵循国家有关法律、全国人大及其常委会有关决定和国务院有关行政法规的原则制定法规，在海南省经济特区实施，并报全国人大常委会和国务院备案。全国人大授予其特别立法权后，使得海南在体制与机制上有了空间与自主性，在协调政治、经济、文化、社会等各方面的改革中，在法律层面上能宏观把握和具体规范，极大地促进和保障了改革的成效。
韩德云认为，重庆目前面临的统筹城乡综合配套改革更为复杂和深刻，更迫切需要获得特别立法权的授予。
他建议，全国人大常委会可以作出《关于授权重庆市人大及其常委会和重庆市人民政府分别制定法规和规章在重庆统筹城乡综合配套改革试验区实施的决定》的方式，授予重庆统筹城乡综合配套改革试验区特别立法权，即授权重庆市人大及其常委会根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在重庆统筹城乡综合配套改革试验区实施，并报全国人大常委会、国务院备案；授权重庆市人民政府制定规章并在重庆统筹城乡综合配套改革试验区组织实施。
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