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中共陕西省委关于贯彻落实《中共中央关于推进
农村改革 |
2009-04-30 |
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中国共产党陕西省第十一届委员会第三次全体会议，认真学习了
党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重
大问题的决定》（以下简称《决定》）。根据《决定》精神并结合我
省实际，制定以下实施意见。
一、充分认识加快农村改革发展的重大意义，明确目标任务
党的十七届三中全会《决定》，全面回顾和总结了农村改革发展
的光辉历程和宝贵经验,深入分析了农村改革发展面临的困难和挑战，
明确提出了推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则和政
策措施，全面部署了农村改革发展的各项工作，是今后一个时期推动
农村改革发展的行动纲领。
改革开放30年来，我省农村发生了翻天覆地的巨大变化，农村社
会生产力极大解放，农村经济体制深刻变革,农村社会事业加速发展，
广大农民物质文化生活显著改善，为全省改革开放和经济社会发展奠
定了坚实基础。但是，必须清醒地看到，作为社会主义初级阶段的欠
发达省份，农业和农村经济发展整体水平还比较低，存在着一些突出
矛盾和问题：农业基本生产条件较差，产业化、专业化、规模化、市
场化程度不高；县域经济实力不强，工业化、城镇化滞后；农民收入
低于全国平均水平，差距继续拉大；农村社会事业和公共服务水平较
低，改变农村面貌任务艰巨；农村社会利益格局深刻变化，加强农村
基层组织建设和社会管理任务繁重；城乡分割的体制障碍十分突出，
城乡差距依然呈现扩大趋势。特别是当前国际金融危机对我省农村经
济发展的负面影响已有所显现。深化农村改革，加快农村发展，增加
农民收入，我们面临的形势更为紧迫，任务更为艰巨。全省各级党委
政府一定要认真学习贯彻十七届三中全会精神,深入落实科学发展观，
按照《决定》提出的要求，解放思想，大胆创新，埋头苦干，扎实工
作，充分发挥农民主体作用和首创精神，紧紧依靠广大农民群众建设
社会主义新农村，努力开创我省农村改革发展新局面。
到2020年我省农村改革发展的目标任务是：农村经济体制更加健
全，统筹城乡发展的一体化体制机制基本建立；农业结构不断优化，
综合生产能力、科技创新能力、可持续发展能力和市场竞争能力进一
步增强，具有陕西特色的现代农业建设取得新的进展；工业化、城镇
化进程明显加快，县域经济发展水平全面提升,城镇化水平达到54％；
农民收入水平和生活质量大幅度提高，绝对贫困现象基本消除，到20
12年全省农民人均纯收入达到5000元，2020年达到全国平均水平；城
乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化事业进一步繁荣，人人享
有接受良好教育的机会，农村基本生活保障和基本医疗卫生制度更加
健全；农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民
民主权利得到切实保障；农村人居和生态环境明显改善，可持续发展
能力不断增强。
二、深化改革，加强农村制度建设
（一）稳定和完善农村基本经营制度。毫不动摇地坚持以家庭承
包经营为基础、统分结合的双层经营体制，现有土地承包关系要保持
稳定并长久不变,家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，
增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；统一经营要
向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营户服务体
系的方向转变，发展村级集体经济，增强集体组织服务功能，培育农
民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农
民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度。建立专项资金，
支持农民专业合作社开展技术培训、基地建设、产品加工、市场开发
和信用合作。到2020年全省加入合作组织的农户达到60％以上。全面
推进集体林权制度改革,开展国有林场和重点国有林区林权制度改革。
继续推进国有农场体制改革。
（二）健全和规范农村土地管理制度。坚持最严格的耕地保护制
度，划定永久基本农田，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质
量有提高。三年内完成全省农村土地确权、登记、颁证工作。完善土
地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等
权利。坚持依法自愿有偿原则，积极稳妥推进农村土地承包经营权流
转，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地
承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。在有条件的地方，大力
发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。支持农
民以土地承包经营权入股组建股份合作社，支持村集体经济组织和农
户与农业产业化龙头企业实行股份合作。制定农村土地承包经营权流
转管理办法，建立健全农村土地承包经营权流转市场，培育流转中介
组织，加强土地流转管理和服务。各级财政安排一定资金，支持以产
业为载体的土地承包经营权流转。土地承包经营权流转，不得改变土
地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包经营权
益。完善农村宅基地制度，对产权明晰的农民宅基地颁发《集体土地
使用证》，依法保障农户宅基地用益物权。实行最严格的节约集约用
地制度，加大农村土地整理、复垦、开发力度。农村宅基地和村庄整
理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土
地利用规划，纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。继
续推进征地制度改革，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小
征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同
价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民
就业、住房和社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外
,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种
形式参与开发和经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设
用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有
形的土地市场，以公开、规范的方式转让土地使用权，在符合规划的
前提下与国有土地享有平等权益。
（三）完善农业支持保护制度。省市县三级都要大幅度增加对农
业、农村基础设施建设和社会事业发展的投入，大幅度提高政府土地
出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例，确保对农业投入的
增长幅度高于经常性收入增长幅度，确保“三农”支出占本级财政支
出比例逐年提高。按照“存量不断优化，增量重点倾斜”的原则，优
化财政支农支出结构。对农业投入增幅连续三年高于全省平均增幅和
县级支农资金整合工作成绩突出的县区，省财政进行考核奖励，并在
支农项目资金安排上给予倾斜。全面落实各项补贴政策和农产品价格
保护政策。健全农业补贴制度，扩大范围，提高标准，完善办法，特
别要逐年较大幅度增加农民种粮补贴。逐步建立综合补贴制度。全面
推广补贴以现金为主、发放方式以“一折通”为主的管理办法，建立
覆盖所有补贴、即时监控到户的惠农补贴发放信息管理平台。完善重
要农产品储备制度。建立与农业生产资料价格上涨挂钩的农资综合补
贴动态调整机制。发挥财政资金引导作用，采取补助、贴息、奖励等
激励措施，引导农民个人、社会资本、信贷资金投资农业。
（四）建立现代农村金融制度。创新农村金融体制，积极构建商
业性金融、合作性金融、政策性金融相结合的农村金融体系。改善农
村信用社法人治理结构，保持县（市）社法人地位稳定，发挥为农民
服务主力军作用。农业银行要坚持为农服务方向，稳定和发展农村服
务网络。农业发展银行要加大政策性金融对农业开发和农村基础设施
建设中长期信贷支持。邮政储蓄银行要通过多种方式扩大涉农业务范
围。县域内银行业金融机构新吸收的存款，主要用于当地发放贷款。
大力发展农村小额信贷，放宽贷款额度，鼓励发展适合农村特点和需
要的各种微型金融服务。把符合条件的农村信用社改造为农村合作银
行，进一步扩大村镇银行试点，积极推动设立小额贷款公司，鼓励组
建农民资金互助社，支持有条件的农民专业合作社开展信用合作，规
范和引导民间借贷健康发展。成立贷款担保机构，多元化筹集资本，
将涉农贷款担保纳入财政重点支持范围，推广“联户担保”等多种灵
活有效的担保方式，解决农户贷款担保难问题。扩大农村有效担保物
范围，积极探索农民以林权、大型农用生产设备以及果园等长效经济
作物进行抵押的有效方式。加强农村信用制度建设，继续开展农村信
用户和信用村镇评定工作，探索建立农户信用评价体系。发展农村保
险事业，健全政策性农业保险制度。省财政设立政策性农业保险专项
资金，各设区市和有条件的县也可以设立政策性农业保险专项资金，
扩大保险品种和试点范围。充分利用国家农业再保险体系，完善农业
巨灾风险转移分摊机制。扩大商业性保险在农村的覆盖范围。
（五）建立促进城乡经济社会发展一体化制度。统筹土地利用和
城乡规划、产业发展，合理安排县域内城镇建设和村庄建设布局，促
进土地向规模经营集中、工业向园区集中、农民向城镇集中。统筹城
乡基础设施和公共服务，全面提高财政保障农村公共事业水平，促进
城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖。统筹城乡劳动
就业，贯彻落实《就业促进法》，加快建立城乡统一的人力资源市场，
组织和引导农民有序外出就业。严格执行《劳动合同法》，切实保障
农民工合法权益，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、
住房租购等与城市居民享有同等待遇，改善农民工劳动条件，保障生
产安全，扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面，尽快制定和实施
农民工养老保险转移接续办法。充分发挥工会在维护农民工合法权益
中的作用。统筹社会服务和管理，加快户籍制度改革，逐步在全省取
消农业户口、非农业户口类别，按照常住地登记户口的原则，实行城
乡统一的户口登记管理制度。放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定
就业和居住的农民有序转变为城镇居民。充分发挥市场在资源配置中
的基础性作用，促进各类生产要素在城乡之间合理流动。积极开展统
筹城乡发展、推进新农村建设试点示范工作，实施重点突破，进行制
度创新。
三、加快转变农业发展方式，大力发展现代农业
（一）始终把粮食生产放在现代农业建设的首位。依靠科技、提
高单产、稳定面积、优化结构，不断增强粮食综合生产能力，确保粮
食总产稳定在1100万吨以上。扩大良种统繁统供面积和范围，逐步向
农民提供小麦、玉米、水稻、马铃薯等良种补贴。优化种植结构，大
力发展优质专用粮食。加大对粮食产业项目的扶持和产粮大县的奖励
,充分调动农民种粮积极性。进一步放开粮食市场,完善产销衔接和粮
食储备制度。提高全社会节粮意识，强化从生产到消费全过程的节粮
措施。
（二）继续推进农业结构战略性调整。积极实施粮食单产提高、
果业提质增效、畜牧业收入倍增、百万亩设施蔬菜、区域性特色产业
发展、劳动力转移及农民创业、县域工业化等七大工程，继续实施一
村一品“千村示范万村推进”工程，积极推动一村一品向一县一业发
展，加快农业结构调整。果业发展要实施名牌战略，加快果畜沼窖草
结合的生态果园建设，发展有机果品，着力提高市场竞争力和国内外
市场占有率。畜牧业发展要走规模化养殖、标准化生产、产业化经营
的路子，重点扶持万头生猪专业村、百万头生猪大县、千头奶牛场和
标准化养殖小区建设，积极实施畜禽良种工程，不断完善良种繁育体
系。建设特色鲜明、设施先进、规模较大、效益较高的农产品生产基
地。重视发挥陕北农业资源优势，支持陕南不断壮大特色产业规模。
农业结构调整要与产业升级紧密结合，积极培育龙头企业，注重引进
知名品牌龙头企业，带动农产品生产规模扩大和质量水平提高，加快
农业产业化进程。集中力量支持国家级、省级重点龙头企业，培育和
扶持一批农产品加工示范基地县。支持农民专业合作社从事农产品加
工或参股龙头企业,推广“公司＋合作社＋农户”的产业化组织形式。
市县两级建立主导产业发展专项资金，省上设立产业发展扶持奖励专
项资金，并逐年扩大规模。积极运用国家税收政策，支持优化农业结
构。努力扩大优势农产品出口规模，积极吸引外商和发达地区的资本
参与我省现代农业建设。大力开发推广节约资源和保护环境的农业技
术，建立“资源一产品一消费一再生资源”的循环农业发展模式，促
进农业可持续发展。
（三）强化农业科技支撑。加大农业科技投入，设立农业科技创
新专项资金，支持农业基础性、前沿性科学研究，力争在良种选育、
旱作农业、疫病防控、农产品加工等重点领域取得突破，扶持农业产
业化龙头企业成为技术创新主体。加强农业科技创新团队建设，培养
和引进农业科技高层次人才特别是领军人才。深化科技体制改革，加
快农业科技创新体系和现代农业产业技术体系建设，促进省农林科学
院实质性运行，建立网络完善、运行顺畅、实用高效的农业科技推广
体系。加大对公益性农业科技推广机构和农业院校的支持。加快农业
科技成果转化，促进产学研、农科教结合，支持高等学校、科研院所
同农民专业合作社、龙头企业开展多种形式技术合作，建立现代农业
示范园区。推广农业科技专家大院等服务模式。加强新型农民科技培
训，培育乡土人才，壮大农村科技致富带头人队伍。鼓励离退休专业
技术人员在农村开展科技咨询服务。
（四）继续办好杨凌农业高新技术产业示范区。坚持省部共建，
积极争取国家支持；做好厅区共建，加大支持力度。示范区要依托农
业科技优势，大力发展以高新技术为依托的现代农业，以农高会为龙
头的农业会展产业，以农产品精深加工、农业生产资料、农用机具生
产为特色的加工工业，以农业科技贸易、优良品种交易为主体的流通
产业和服务业，完善示范推广体系，继续加强与干旱半干旱地区特别
是省内各市县（区）的合作，充分发挥示范、辐射、带动作用。
（五）加强农业基础设施建设。以农田水利为重点，坚持新修与
改造并重、土地整治与水利配套并举，加大农业综合开发、土地复垦
整理和基本农田建设力度，加快中低产田改造。实施“沃土工程”，
推广测土配方施肥和保护性耕作技术，大力倡导施用农家肥，提高耕
地质量。实施旱作农业示范工程，推广节水灌溉，建设一批旱作节水
示范区。采取以奖代补等有效形式，鼓励农民开展小型水利设施、小
流域治理等项目建设。继续推进农村小型水利设施产权制度改革。切
实搞好大型灌区续建配套与节水改造，扩大有效灌溉面积。对大中型
灌区和高扬程抽水实行电费补贴。加快病险水库治理步伐，确保2010
年底完成规划内大中型和重点小型水库除险加固任务。加快“引汉济
渭”等水源工程建设，集中建成一批大中型水利工程，提高农业抗御
自然灾害能力。加快推进农业机械化，提高农业装备水平。
（六）健全农业社会化服务体系。继续推进基层农技推广体制改
革，力争三年内健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、
农产品质量监管等公共服务机构，逐步建立村级服务站点。县以下农
技推广人员要占到县乡两级农技推广人员总数的三分之二以上。实施
基层农技推广人员再教育、再培训工程，不断提高服务能力。支持供
销合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民经纪人、龙头企业等
提供多种形式的生产经营服务。
（七）加强农业标准化和农产品质量安全工作。严格执行国家农
业标准，完善地方农业标准，加大农业标准化示范推广力度。加强农
业投入品的生产、经营和使用监管，大力发展有机农业，积极发展绿
色食品和有机食品，扩大无公害农产品基地认定和产品认证规模，培
育和扶持知名品牌，依法保护农产品注册商标和地理标志。健全农产
品标识和可追溯制度，严格执行农产品质量安全市场准入制度，实行
全程监控，切实落实质量安全监管责任，杜绝不合格产品进入市场。
健全省市县三级农产品质量安全检验检测体系，提高检验检测手段和
能力。
四、积极推进工业化、城镇化，提升县域经济发展水平
（一）加快发展县域工业。依托农业资源优势,大力发展农产品加
工业。矿产资源富集县，要按照深加工、科技型、环保型、节约型的
要求，做强矿产业；大中城市和工矿企业周围要集中发展配套产业。
抓住机遇，积极承接东部产业转移。引导城市劳动密集型、资源加工
型企业向县域转移，鼓励城市企业与乡镇企业开展多种形式的产业对
接和联合。加大资金扶持力度，支持中小企业和乡镇企业发展，充分
发挥非公有制经济在县域经济中的主力军作用。积极实施项目带动战
略，加大招商引资力度，加强规划引导，支持县域工业园区建设，引
导企业和生产要素向园区集聚。从2009年起，把县域工业发展作为对
县级目标考核的主要内容。
（二）加快以县城为中心的小城镇建设。加快编制县域村庄布局
规划、乡镇总体规划和村庄建设规划。以县城和中心镇为重点，加快
城镇污水处理、垃圾处理设施、污水管网工程及消防安全设施建设，
完善城镇基础设施,大力发展城镇旅游、商贸、运输、劳务等服务业，
引导中小企业和乡镇企业向小城镇聚集发展,增强城镇综合经济实力。
加大重点镇扶持力度，依法赋予人口吸纳能力强的小城镇更大的行政
和经济管理权限。积极稳妥地调整乡镇建制，通过大村扩容、小村合
并等多种方式调整村庄布局。实行农村宅基地复垦与土地置换的办法
,解决小城镇建设用地指标。有条件的地方,探索建立离土离乡人口土
地承包经营权和宅基地的退出机制和补偿机制。
（三）大力发展农村服务业。以扩大总量、促进就业、增加收入
、方便生活为目标,积极开拓农村第三产业。提升传统服务业,培育发
展新兴服务业，引导科技、金融、咨询、中介等服务组织不断开发新
的服务品种。制定相关政策，支持发展休闲、生态、观光等特色乡村
旅游业。
（四）大力发展劳务经济。增加农民收入,关键是扩大农民就业，
拓宽就业渠道。县域经济要优先发展劳动密集型产业,促进分工分业，
引导农村劳动力就地就近转移。工业基础薄弱、人多地少、农业资源
优势不明显的县区，要把劳务输出作为增加农民收入的重要途径。发
展规范劳务输出中介组织，提高输出的组织化程度。积极应对东部劳
务市场新变化，努力开拓中西部劳务市场，大力发展农村建筑业和季
节性劳务输出。加强就业指导，继续实施各项劳动力转移技能培训，
提高农民非农就业能力，培育更多具有地方特色的劳务品牌。整合政
府补贴的农民培训项目资源，提高培训效率。支持农民工返乡创业，
加大对农民工回乡创业培训力度，提高创业成功率。
（五）扩大县域发展自主权。制定完善相关政策，增加对县的一
般性转移支付，激发县域经济发展活力和动力。扩大省直管县财政体
制改革试点，逐步将产粮大县（市）全部纳入改革范围。继续推进县
乡财政管理体制改革。扩大扩权强县试点，通过项目和资金倾斜，支
持扩权县改善基础设施，发展优势产业。在有条件的地方，依法探索
省直管县体制，进一步加大县级政府经济社会管理权限。
五、继续加强农村公共基础设施建设和生态建设，着力改善农民
生产生活条件
（一）搞好农村水路电网和新型能源建设。加快农村饮水安全工
程建设步伐，确保“十一五”末解决农村群众饮水困难，2012年基本
解决农村饮水安全问题。继续加强农村道路建设,大力发展农村客运，
到2020年形成以县道为骨干、乡村道为基础的农村公路网络。加快农
村电网改造，扩大电网供电人口覆盖率。继续实施农村信息化工程，
推进广电网、电信网、互联网三网融合。推广沼气、小水电、太阳能
、风能等可再生能源技术，加快农村新型能源建设。健全农村公共设
施维护机制，提高设施综合利用效能。
（二）加强农村生态文明建设。抓住国家实施新一轮退耕还林补
贴政策机遇，大力发展后续产业，巩固退耕还林还草成果。继续抓好
天然林保护、三北防护林和野生动植物保护及自然保护区等林业重点
工程建设,加快秦岭国家级生态功能保护区建设和重点区域绿化进程，
到2020年全省森林覆盖率提高到43％。加强湿地保护，加快荒漠化治
理。积极实施渭河流域综合治理规划，着力搞好小流域综合治理、淤
地坝建设、坡改梯等项目，加强汉江、丹江水源地保护治理。多渠道
筹集生态效益补偿资金，逐步提高补偿标准。推广节能减排技术，加
强农村工业、生活污染和农业面源污染防治。
（三）推动农村流通现代化。按照“网络化、连锁化、规模化”
的思路，鼓励大型超市和连锁经营企业在产地建立直接采购基地和农
产品加工配送中心。创新农产品零售经营方式，扶持龙头企业和农民
专业合作组织到超市设立专柜，到城市开办农产品超市、专卖店、直
销店。大力实施“万村千乡市场工程”、“双百市场工程”和“新网
工程”，建设连锁化农家店。实施“家电下乡”工程,扩大农村消费。
积极争取建立果品期货市场。加快建设现代粮食物流体系和鲜活农产
品冷链物流系统。长期实行绿色通道政策。整合流通资源，形成发展
合力，提高农村商业网点建设和综合物流配送水平。整合涉农信息资
源，完善信息发布制度。加强市场监管，维护市场交易秩序，严厉惩
治坑农害农行为。
（四）加强农村人居环境治理。搞好一事一议，组织农民积极参
与农村人居环境治理。从2009年起，省财政每年安排一定资金，补助
村内主要道路和排水设施建设。实施农村清洁工程,加快改水、改厨、
改厕、改圈，推行农村垃圾“户分类、村收集、乡（镇）转运、县处
理”的方式，改善农村卫生条件。加快城中村、城郊村改造和空心村
整治，加大中心村建设力度。
（五）重视农村防灾减灾能力建设。加强地震、灾害性天气、地
质灾害监测预警，提高监测水平，完善处置预案，宣传普及防灾减灾
知识，提高灾害处置能力和农民避灾自救能力。实施地震安全农居工
程，加快农村危房改造，提高农村道路、供电、供水、通信设施抗灾
保障能力，提高农村学校、医院等公共设施的抗震设防能力和建筑质
量，落实安全标准和责任。做好地震灾区灾后恢复重建工作，加快受
灾农户住房重建和生产设施建设，尽早恢复农业生产和农村经济，修
复灾区生态环境。按照“谁开采、谁治理”的原则，建立补偿机制，
保障矿区采空区、塌陷区群众的居住安全和基本生产条件。
六、以改善民生为重点，促进农村社会全面进步
（一）大力发展农村教育事业。继续加大公共财政投入力度，提
高农村教育质量，制定全省统一的中小学建设标准，促进城乡教育均
衡发展。进一步优化农村中小学布局，集中力量建设县乡两级学校。
完善义务教育免费政策和经费保障机制，使经济困难家庭儿童、留守
儿童特别是女童能平等就学、完成学业。改善农村学生营养状况。继
续实施农村中小学寄宿制建设工程。发展农村现代远程教育、继续教
育、学前教育和特殊教育，加快普及农村高中阶段教育。整合职业教
育资源，加强中等职业教育基础能力建设，办好市级职业技术学院，
抓好县级职教中心建设，逐步实行农村中等职业教育免费。积极实施
人人技能工程，提高新增劳动力就业能力。支持高等院校办好涉农专
业，根据农村发展需要调整或增设新的专业，建立涉农专业学生和省
属师范生免费定向培养制度。对到农村履行服务期的毕业生代偿学费
和助学贷款，在研究生招录、公务员招考、事业单位选聘时优先。实
施农村教师全员培训计划，健全城乡教师交流机制，保障和改善农村
教师工资待遇和工作条件。
（二）繁荣农村公共文化。加大农村文化基础设施投入，三年内
基本实现乡乡有综合文化站，“十二五”末村村有文化室。继续推进
广播电视村村通、文化信息资源共享、农村电影放映、农家书屋和农
村文化人才培训等重点文化惠民工程。大力发展农村文化产业，扶持
农村题材文化产品创作生产，实施农村舞台艺术繁荣工程。支持各级
艺术表演团体到农村演出，开展“送戏下乡”活动，做到经常化、制
度化。支持农民兴办演出团体和其他文化团体，鼓励农民自办各种形
式的文化大院。重视丰富农民工文化生活。加强农村文物、非物质文
化遗产、历史文化名镇名村保护，充分挖掘民族民间优秀文化资源，
培育“民间艺术之乡”、“特色文化之乡”。深入开展文明户、文明
村镇和志愿服务等群众性精神文明创建活动。发展农村体育事业，开
展农民健身活动。
（三）提高农村医疗卫生服务水平。巩固和发展新型农村合作医
疗制度，提高筹资标准和财政补助水平，坚持大病住院保障为主、兼
顾门诊医疗保障，实施“直通车”补助办法，加大资金监管力度，提
升服务水平。完善农村医疗救助制度。坚持政府主导,鼓励社会参与，
整合农村卫生资源，完善县乡村三级卫生服务网络。进一步改造完善
县级医院，加强乡镇卫生院基础设施建设和内部配套改革，用两年时
间完成村卫生室建设。建立对口援助、巡回医疗、下乡服务等制度。
免费培训乡村医生，提高乡村医生补贴标准。扩大农村免费公共服务
和免费防疫范围，加强农村地方病、传染病、人畜共患病和农民工职
业病防治工作。加强农村药品配送和监管。加强农村妇幼保健，全面
推行免费住院分娩政策。坚持计划生育基本国策，深入开展计划生育
新农村新家庭创建活动，推进优生优育，提高计划生育服务质量，稳
定农村低生育水平，有效治理出生人口性别比偏高问题，完善和落实
计划生育奖励扶助制度，保持人口和计划生育工作机构和人员稳定。
重视流动人口计划生育工作。
（四）健全农村社会保障体系。完善农村最低生活保障制度，逐
步提高保障标准和补助水平，做到应保尽保。全面落实农村五保供养
政策，确保供养水平达到当地村民平均生活水平，到2012年全省五保
集中供养率达到60％以上。发展农村老龄服务，扩大和建设一批县乡
敬老院，落实好军烈属和伤残病退伍军人等优抚政策，完善农村受灾
群众救助制度，健全农村社会救助体系。按照个人缴费、集体补助、
政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度，积极探索
城乡养老保险制度有效衔接办法。做好被征地农民社会保障，做到先
保后征。鼓励和引导商业保险积极参与农村社会保障。重视发展农村
社会福利、慈善和残疾人事业。
（五）不断提高扶贫开发水平。继续坚持开发式扶贫方针，实现
农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接。实行新的扶贫标准，
对农村低收入人口全面实施扶贫政策。加强资源整合，积极实施整村
推进扶贫战略，加大区域板块开发，突出抓好基础设施、基础产业建
设，重点提高贫困人口基本素质和自我发展能力，努力增加贫困人口
收入。省财政加大投入力度，扩大贫困村村级互助发展资金试点范围。
提高补助标准，继续抓好移民搬迁扶贫工作。继续开展社会扶贫工作。
建立扶贫开发工作重点县动态管理机制，对退出的重点县，以前三年
享受优惠政策的平均值为据，原则上通过财政转移支付和其他方式保
障退出县既得利益，鼓励脱贫摘帽。
七、加强农村基层组织建设，完善乡村治理机制
（一）进一步强化农村基层党组织的核心作用。以三级联创活动
为载体，以“升级晋档、科学发展”活动为抓手，切实加强农村基层
党组织建设。改革和完善农村基层领导班子选举办法，完善“两推一
选”，在有条件的村实行党支部书记和村委会主任“一肩挑”。抓好
以村党组织为核心的村级组织配套建设，领导和支持村委会、集体经
济组织、共青团、妇代会、民兵等组织和乡镇企业工会组织依照法律
法规和章程开展工作。创新农村党的基层组织设置形式，推广在农村
社区、农民专业合作社、专业协会和产业链上建立党组织的做法。加
强农民工中党的工作，在农民工集体外出务工地点相对固定、条件具
备的地方建立党的基层组织。健全城乡党的基层组织互帮互助机制，
构建城乡统筹的基层党建新格局。两年内完成村级组织活动场所建设。
（二）加强农村基层党员干部队伍建设。巩固和发展先进性教育
成果，搞好学习实践科学发展观活动，广泛开展党员设岗定责、依岗
承诺和创先争优，深化向郭孝义同志学习活动。扩大党内基层民主，
尊重党员主体地位。依托党校、远程教育站点等阵地，搞好农村党员
教育培训。建立健全党内激励、关怀、帮扶机制，增强党组织的亲和
力。加强和改进流动党员管理，建立健全城乡一体党员动态管理机制。
探索发展党员新机制，加大在优秀青年农民中发展党员力度，不断提
高发展党员质量。通过面向社会公开选拔等方式，选优配强村党支部
书记，积极探索村党组织书记跨村任职，注重从农村致富能手、退伍
军人、优秀年轻妇女和外出务工返乡农民中选拔村干部，引导高校毕
业生到村任职，实施一村一名大学生计划，鼓励乡镇干部到村兼职、
党政机关干部和企事业单位员工到村帮助工作。加大从优秀村干部中
考录公务员和选任乡镇领导干部力度。加强乡村干部培训工作，五年
内省上对全省乡镇党政领导干部和村党支部书记、村委会主任集中轮
训一遍。
（三）切实提高村级干部待遇。村干部报酬实行基础补贴与绩效
补贴相结合的办法。村主要干部全年报酬原则上应不低于本县（市、
区）农民人均纯收入的2倍。建立村干部养老保险制度，2010年底前
对现任村干部办理养老保险。对连续担任村党支部书记或村委会主任
15年以上、成绩突出，年满60岁且正常离任者按月给予一定的生活补
贴。所需资金根据各市县经济发展和财政收入状况由省市县财政按不
同比例分担。
（四）健全农村民主管理制度。加强农村基层政权建设，扩大村
民自治范围，保障农民享有更多更切实的民主权利。逐步实行城乡按
相同人口比例选举人大代表，扩大农民在县乡人大代表中的比例。继
续推进农村综合改革，2012年基本完成乡镇机构改革任务，着力增强
乡镇政府社会管理和公共服务职能，完善与农民政治参与积极性不断
提高相适应的乡镇治理机制，充分发挥乡镇一级在推动农村改革发展
和新农村建设中的中坚作用。健全村党组织领导下的充满活力的村民
自治机制，规范民主选举，搞好民主决策、民主管理和民主监督，坚
持村民会议、村民代表会议和村民议事会议制度,全面推进政务公开、
村务公开、党务公开，依法保障农民的知情权、参与权、表达权、监
督权。增强基层财力，妥善化解乡村债务。继续搞好农民负担监督管
理工作，完善村民一事一议筹资筹劳办法。
（五）完善农村社会管理体制机制。健全政府主导的维护农民权
益机制，加强基层信访工作，拓宽社情民意表达渠道，完善矛盾纠纷
排查化解网络，切实把矛盾和问题解决在基层。深入开展平安乡村建
设，搞好社会治安综合治理。加强法制宣传教育和法律服务，推进农
村依法治理。加快农村社区建设，培育农村服务性、公益性、互助性
社会组织，完善社会自治功能。加大投入，建设服务功能比较完善的
农村社区服务中心。建立健全农村应急管理体制,加强专业力量建设，
提高应急救援能力和危机处置能力。全面贯彻党的宗教工作基本方针
和政策，依法管理宗教事务。反对和制止利用宗族、家族势力干预农
村公共事务，坚决取缔邪教组织，严厉打击黑恶势力及盗窃、抢劫等
多发性犯罪。
八、切实加强党对农村工作的领导，为农村改革发展提供坚强政
治保障
（一）完善党领导农村工作体制机制。“三农”工作是全部工作
的重中之重，任何时候都不能放松。各级党委和政府要把农村工作摆
上重要议事日程，在政策制定、工作部署、财力投放和干部配备等方
面体现重中之重的战略思想，主要领导要亲自抓农村工作，市、县党
委统一由专职副书记分管农村工作。加强和充实各级党委农村工作综
合部门，适当增加编制，保障工作经费，改善工作条件。建立职能明
确、权责一致、运转协调的农业行政管理体制。省农村工作领导小组
办公室要切实履行统筹、协调、检查和指导全省“三农”工作的职能
。县级党委和政府要把主要精力和工作重心放在“三农”工作上，注
重选好配强县乡党政领导班子特别是主要负责人，任期内一般不得调
整。
（二）建立完善考核机制。完善干部考核评价体系,把粮食生产、
农民增收、劳动力转移、耕地保护、环境治理、和谐稳定，作为考核
地方特别是县级领导班子绩效的重要内容。加强农民收入统计调查监
测工作。省上每年对“三农”工作成绩突出、农民收入增长幅度名列
各市前列的县（市、区）予以表彰奖励；对“三农”工作落后、农民
收入增长幅度连续两年在各市排倒数第一的县（市、区）给予通报批
评，主要领导不得提拔。
（三）切实转变工作作风。各级领导干部要带头践行科学发展观
,弘扬延安精神,树立正确政绩观，强化改革意识，创新工作思路，改
进工作方法，狠抓政策落实，创造性地开展工作，每年抽出一定时间
深入基层、深入乡村、深入群众，特别要深入贫困偏远地区，开展调
查研究，解决实际问题。加强农村党风廉政建设，深入开展反腐倡廉
教育，强化对各种支农惠农资金的监管，健全农村集体资金、资产、
资源管理制度，严格查处和纠正损害农民利益的突出问题。
（四）动员全社会力量关心、支持和参与农村改革发展。充分发
挥各级人大、政协、人民团体以及社会组织在促进“三农”工作中的
积极作用。各级党政机关、人民团体和事业单位都要投入一定的人力
、物力和财力,结对帮扶乡村。充分发挥民主党派、工商联的作用,引
导企业、社会各界人士、志愿者积极参与新农村建设，努力营造全社
会支持农村改革发展的浓厚氛围。
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